Poderes regionales y distorsión ilícita de la democracia guatemalteca – Quinta y última entrega –

Redes de poder5

Consideraciones iniciales

La coyuntura que se desató a partir de abril de 2015, tras conocerse públicamente sobre el funcionamiento de estructuras de corrupción en y desde los niveles más altos del Estado, no solamente dio lugar a la expresión pública de repudio e indignación, sino también abre un paréntesis oportuno de reflexión sobre la experiencia democrática durante las últimas tres décadas en Guatemala.

Los casos recientes, -que involucran a los diputados Baudilio Hichos y Pedro Muadi-, son un claro indicio que la corrupción ha extendido sus tentáculos también en y desde el Congreso de la República hacia la institucionalidad regional y estructuras empresariales. Asimismo, en las pancartas de rechazo a la corrupción en varias cabeceras departamentales han aparecido de manera recurrente los nombres de legisladores distritales y autoridades municipales, reflejando la percepción de la población sobre la actuación anómala y corrupta de estos personajes regionales y locales.

En la dinámica parlamentaria de los últimos años se ha caracterizado por el bloqueo sistemático de reformas democráticas, mientras abundan las noticias sobre el transfuguismo y las reelecciones de diputados y diputadas. Esta dinámica parece no haberse agotado, ya que también en 2015 “al menos 134 de los 158 diputados al Congreso hablan de permanecer en su curul para los siguientes cuatro años.”[1]

En todo caso, sería ingenuo pensar que la reelección emana sencillamente a partir de la simpatía del electorado hacia representantes legislativos ideales y eficientes. Parece ser lo contrario, ya que “el Congreso de la República es una de las instituciones más criticadas. Más sereno es pensar que la acumulación de poder de estas las diputaciones, -especialmente las distritales- responde a momentos complejos de transformaciones contextuales y a prácticas de configuración de redes que se insertaron a la política partidista, construyendo una base electoral, social y financiera para consolidar su radio de influencia desde lo regional hasta lo nacional. En otras palabras, se constituyeron en Grupos de Poder Regional (GdPR).

El ensayo “Poderes regionales y la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca”, -publicado en la Edición #3 de la Revista Revela (http://revistarevela.com) problematiza entorno a la sistematicidad de la perpetuidad de poderes regionales y su interrelación con un sistema democrático que se caracteriza por ser unipolar, fraccionado, apolítico y clientelar. Se argumenta la existencia de al menos 34 Grupos de Poder Regional (GdPR), -consolidados y en formación-, cuyo poder está arraigado en prácticamente todos los departamentos del Guatemala, y donde han conformado complejas redes público-privadas que controlan y manipulan el negocio de la obra pública y tejen influencias de micro-captura del Estado.

Una selección de 69 constructoras regionales demuestra que a través de estas redes se han canalizado al menos Q. 10 mil millones (US$ 1,3 billones) en contratos públicos entre 2004 y 2015, y de esta manera diversos contratistas y grupos empresariales se han constituido en el engranaje privado de estas redes. Especialmente en lo regional se ha configurado una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio se presenta en forma de una compleja interacción entre lo público y lo privado, lo lícito y lo ilícito, así como lo formal y lo informal.

Estos poderes se han perpetuado en y desde el Congreso de la República, -implicando alrededor del 30% de las diputaciones-, conduciendo hacia una situación endémica que es comparable con el nivel de incidencia que había alcanzado la parapolítica en Colombia. Es una paradoja que afecta la legitimidad y legalidad del Legislativo y desnaturaliza la institucionalidad estatal en las regiones. En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca. Este tipo de fenómeno, -descrito por CICIG como Red Político-Económica Ilícita (RPEI)-, no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieronzonas grises en un escenario de corrupción sistémica, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja en Guatemala.

Prensa Comunitaria publicará el contenido del ensayo mencionado en cinco entregas. Para ello reordenamos los capítulos a modo de conocer el fenómeno desde lo particular hacia lo general: 1. Los principales grupos de poder; 2. Las redes del negocio público en lo regional; 3. Las interacciones con actores (inter)nacionales; 4. La democracia guatemalteca y los partidos de tercera generación; y 5. Democracia y su distorsión ilícita.

Prensa Comunitaria publicará en cada entrega también los datos que sustentan la investigación; es decir, los detalles del historial político de los legisladores distritales, así como de las empresas contratistas regionales y nacionales.

[1] Fuente: Ramos, Saira (Diario La Hora): 134 de 158 diputados pretenden reelegirse; población está en contra de esa intención. Guatemala, 16 de abril de 2015.

– Quinta entrega –

Marco teórico

Democracia y sistema político

“Desde la época clásica hasta hoy el término “democracia” siempre ha sido empleado para designar una de las formas de gobierno, o sea, una de las diversas maneras bajo las que puede ejercerse el poder político. Específicamente designa la forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por el pueblo” (Bobbio, [1985] 1996: 188).

Torres-Rivas (2013: 267) plantea que “la noción de democracia debe vincularse a la de Estado, pues tanto en su dimensión sustantiva como instrumental el objeto deseable es el Estado democrático”, y según Hirsch (2005: 76), algunas de las características de lo que hoy en día se entiende habitualmente por un Estado democrático son: un sistema político que se rige por elecciones universales y libres, la representación parlamentaria, un mínimo de garantías en un Estado de derecho, la separación de poderes, el traspaso pacífico y regulado del poder gubernamental basado en un sistema multipartidario, así como el reconocimiento de determinados derechos fundamentales.

Sin embargo, en el campo de la teorización y realización de la democracia no existe una visión única. De hecho, “…la democracia es objeto de discusión y disputa por parte de concepciones y/o proyectos políticos que tienen una perspectiva distinta de lo que es, puede, o debe ser y, en aquellas sociedades en las que se ha establecido, la democracia, y particularmente los sistemas políticos se convierten en campo de conflicto en torno a sus alcances y límites” (Sáenz, 2007: 19-20).

Pero, de acuerdo a Kreisky y Löffler (2012: 133), pese a la necesaria elasticidad de este concepto, la definición política y teóricamente dominante de la democracia es hoy restrictiva y tendenciosa por asemejar civilización occidental y democracia en la tipificación de “democracia occidental”; y a su vez, ésta es designada como el ideal democrático para todas las regiones del mundo. Esta forma de pensar contiene una significación central: la democracia liberal, -que presume conceder libertad e igualdad-, fundamenta en ello su pretensión de legitimidad y universalidad.

Hirsch (2005: 77) refuerza esta crítica, afirmando que la libertad, la igualdad y la autodeterminación a lo interno de la democracia liberal, siempre se basa estructural y socialmente en la sumisión, la desigualdad y la heteronomía.

En este sentido, ese poder del pueblo no se ejerce de igual forma en las distintas democracias en el mundo; y en efecto, la democracia implica una gran complejidad que puede expresarse en lo conceptual-teórico, lo procedimental, y también lo realmente existente.

Y no necesariamente “…es el consenso el que vuelve democrático al poder estatal sino el atravesar con éxito las pruebas del disenso y su manejo…” (Torres-Rivas, 2013: 271), y desde las concepciones post-democráticas se cuestiona precisamente la desaparición de un entendimiento teórico, -y por ende también práctico-, de la política como ámbito de disenso y disputa. Kreisky y Löffler (2012: 142) argumentan que extraer los conflictos de la disputa política, los hace insolubles.

Ello dirige la atención hacia las formas de deliberación, en su sentido de búsqueda de la voluntad general en una sociedad. Sáenz (2007: 19-34) reflexiona sobre la importancia de la recuperación de la política como espacio público de la ciudadanía, superando las limitaciones de votar las diferencias individuales en espacios restringidos de partidos y políticos. Se trata de construir una visión en torno a lo que es bueno para la sociedad en conjunto, y para ello “…la deliberación democrática requiere ciertos niveles de igualdad entre los sujetos deliberantes (…) Aquellos individuos o grupos que cuenten con mayores recursos – de todo tipo, particularmente educación, información y capacidad de influencia – tendrán mejores condiciones para participar en este tipo de espacios e impulsar sus ideas.” Pero en la práctica, la construcción de sociedades democráticas “depende de las fuerzas y coaliciones que disputan los alcances de la democracia en la arena política. Es del conflicto político del que emerge el entramado institucional que define los alcances y límites de la democracia, y este depende de la negociación entre fuerzas y proyectos políticos o del predominio de unos en detrimento de otros.” En este sentido, el manejo de poder y los procedimientos institucionales también son elementos claves en las democracias realmente existentes, reconociendo que el poder no se produce en las democracias liberales en el momento de las elecciones, sino el “Estado concentra poder y este poder es objeto de disputa entre grupos antagónicos dentro de las sociedades.” Siguiendo a al mismo autor, una visión agregativa de la democracia acepta la imposición de restricciones a la soberanía popular, “…partiendo del principio liberal de las libertades negativas: el alcance de las decisiones mayoritarias no puede afectar las libertades de los individuos.” Este enfoque se traduce en sociedades de poderes desiguales en diseños institucionales que pueden favorecer determinados sectores e intereses, y en “muchos casos, los resultados de las elecciones colectivas dependen más de los procedimientos de votación o de quién controle la agenda, que de la voluntad popular.” Y el problema concreto consiste también en “la irrupción de recursos de grupos de interés privados en las campañas electorales y las inquietudes en la competencia. Esto pone el acento en el tema de que este sistema es imperfectamente competitivo.”

De esta manera, es necesario problematizar sobre la democraticidad de la democracia y la “crítica democrática a las democracias realmente existentes – como la llama O’Donnnell – puede contribuir a su mejoramiento a partir de identificar los problemas y vacíos que esta tiene” (Sin autor, 2011: 165). Pues, la democracia podría ser, -como plantea Torres-Rivas (2013: 269)-, “una forma ventajosa de distribuir el poder del Estado en la sociedad, al que fortalece mediante la organización y la participación ciudadanas…”. Se trata, entonces, de un sistema político con características democráticas.

Sobre este tema, Luhmann ([1975] 1995: 128-129) argumenta que el desarrollo de sociedades complejas supuso también la disgregación del poder, y precisamente esta “diferenciación demanda el desarrollo de nuevos sistemas políticos de referencia que se especialicen en la formación y manipulación del poder”. Significa, según Sáenz (2007: 78), que “…la modernidad implica complejización y diferenciación de manera que “lo político” se convierte en un ámbito que tiene validez e importancia por si mismo y, sobre todo autónomo del “sistema económico” y del “sistema social”. Inicialmente resulta problemático pensar la separación de sistemas de manera tajante; sin embargo, desde una visión normativa el argumento es adecuado: la posibilidad de construir un orden democrático – que pueda denominarse de esta forma en sentido estricto – está directamente relacionada con la construcción y consolidación de un ámbito público en el que la ciudadanía esté en condiciones de discutir y tomar decisiones más allá del peso económico que posean individual o colectivamente los sujetos.”

En este sentido, en un sistema político democrático el sufragio universal suprime teóricamente las asimetrías socio-económicas y las relaciones de poder se regulan de una forma equitativa y dirigida al bien común. El sistema de partidos políticos sería el canal de las demandas sociales colectivas (programas políticos) que encuentran su materialización en un Estado con división de poderes (representar, administrar y controlar).

No obstante, la historia señala que “durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX, el Estado fue en buena medida controlado y disputado por grupos empresariales más o menos tradicionales (…) [y] en los últimos años se ha dado una disputa por el control de partes/sectores de la administración pública en distintos niveles y por distintos grupos. En las grandes ligas actúan los principales grupos de poder económico y político (…) En otros niveles se disputan las decisiones intermedias sobre volúmenes de inversión, para finalmente establecer cómo se realiza la inversión en obra pública” (Sin autor, 2011: 166-167).

Así, -y de nueva cuenta-, el pluralismo asimétrico plantea disyuntivas importantes en relación a distorsiones estructurales en el sistema político y esto también se refleja en los resultados del mismo, caracterizados por un continuum sistemático de la coexistencia de acumulación y desigualdad.

Otro campo problemático es la propia transición democrática[1] a nivel centroamericano, especialmente en Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala. El llamado modelo centroamericano de esta mutación de los sistemas políticos hacia la democracia no se define solamente por haber transcurrido en situaciones de guerra, sino también por la complejidad que han impuesto de manera paralela el two track approach y el cambio de los modelos económico y estatal bajo las prescripciones del (neo)liberalismo.

Desde una perspectiva global, Centroamérica fue uno de los primeros laboratorios para el paradigma liberal de pacificación, una etiqueta adherida a las crecientes intervenciones externas en sociedades de post-guerra  y post-conflicto. Este paradigma presupone que la triple transformación de paz, democracia y libre mercado es un proceso de autofortalecimiento que conduce al desarrollo sostenible (Kurtenbach, 2010: 1).

El resultado de este tipo de transformaciones son sistemas políticos complejos, -que oscilan entre lo autoritario y lo democrático-, y que han adoptado en los campos de la ciencia y la política una amplia gama de apelativos: autoritarismo competitivo, semi-autoritario, autoritarismo blando, autoritarismo electoral, régimen híbrido, semi-democracia, democracia virtual, democracia electoral, democracia iliberal, y pseudo democracia, entre otros.

En todo caso, nombrar los distintos regímenes políticos es una discusión compleja. Torres-Rivas (2013) habla en su libro Revoluciones sin cambios revolucionarios de dictaduras militares institucionalizadas (no personalizadas) durante el periodo entre 1950 y 1980 ,-en los casos de El Salvador y Guatemala-. El ejército era el Estado, diferenciando entre Estados militares con pretensiones democráticas, primero y luego democracias contrainsurgentes, que fueron variando en su condición de régimen, pero conservando su calidad represiva. Pese a todas las complejidades, la crisis del régimen alrededor de 1980 llevó paulatinamente a la mutación de lo autoritario militar hacia lo democrático civil.

No solamente es el antecedente histórico del sistema político que ha regido en Guatemala durante las últimas tres décadas, sino también es la herencia que ha intervenido en el proceso democrático hasta la actualidad.

Redes Político-Económicas Ilícitas (RPEI)

El concepto de Redes Político-Económicas Ilícitas (RPEI) tiene antecedentes en las décadas de la guerra interna. Una de las herencias de aquella etapa histórica fue un ejército contrainsurgente y violador de Derechos Humanos, socio de las élites económicas, y conectado íntimamente a los partidos tradicionales, las ligas anticomunistas, así como a redes de corrupción y negocios ilícitos. El Estado y la sociedad enfrentaron, -en condiciones muy complejas-, el reto de la desmilitarización para encarar el futuro de democracia y paz.

“En este marco, uno de los aspectos fundamentales es la transformación del poder del ejército en el transcurso histórico, quien indudablemente ha fortalecido sus posiciones, -y la de algunos oficiales-, en una compleja mezcla de la guerra y la política, que tornó inseparables ambas categorías en gran parte de la segunda mitad del siglo XX. En este contexto, el ejército y la política han estado íntimamente atados. La etapa de la democracia y los acuerdos de paz rompe esta atadura, fomentando una división entre los ámbitos institucional y extra-institucional. Comenzó entonces un proceso que fragmenta, oculta, privatiza y criminaliza el poder de los militares, dando origen a nuevos núcleos de poder, -más complejos y “multisectoriales” en la actualidad…”  (Waxenecker, 2014: 3).

Partiendo de la preocupación de la continuidad de estructuras clandestinas de la guerra en la etapa post-conflicto, en el Acuerdo Global de Derechos Humanos, -suscrito en 1994-, se afirmó que “para mantener un irrestricto respeto de los derechos humanos, no deben existir cuerpos ilegales, ni aparatos clandestinos de seguridad. El Gobierno de la República reconoce que es su obligación combatir cualquier manifestación de los mismos.”[2]

Este concepto de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS) fue retomado en los primeros años del siglo veintiuno en la agenda de la sociedad civil, preocupada por la evidencia de la continuación de redes clandestinas en la esfera pública y privada y ligadas a redes de corrupción y contrabando. La Fundación Myrna Mack y WOLA, entre otras organizaciones, denunciaron la existencia de poderes ocultos.

En 2006, los esfuerzos de la sociedad civil convergieron en el acuerdo para la creación de la Comisión Internacional contra la Impunidad (CICIG), cuyo mandato establece que “se deberá entender por Cuerpos Ilegales de Seguridad y Aparatos Clandestinos de Seguridad, a aquellos grupos que reúnan las siguientes características: (i) Cometer acciones ilegales para afectar el pleno goce y ejercicio de los derechos civiles y políticos, y (ii) Estar vinculados directa o indirectamente con agentes del Estado, o contar con capacidad de generar impunidad para sus acciones ilícitas.”[3]

Según el ex vicepresidente Eduardo Stein, en estos años “existían ya muy instaladas estas redes de intermediación ilegal de negocios (…) no eran pues, despojos espectaculares (…) sino un sinnúmero capilar de operaciones de negocios que, comenzando en la ilegalidad, terminaban en absolutas y defendibles operaciones legales en lo público, que van (…) desde lo citado [bancos, loterías, conciertos, etc.] hasta los bienes raíces.”[4] Estas estructuras habían transmutado en el tiempo.

La labor investigativa de CICIG ha llevado a una nueva conceptualización, que afirma “que en la actualidad los CIACS pueden caracterizarse como una forma de Red Político-Económica Ilícita (RPEI). No son una entidad gubernamental, ni son una entidad estrictamente privada; son entidades adaptativas mixtas, y por ello, eminentemente transicionales. Estas se desplazan entre lo público y privado, entre lo gubernamental y lo empresarial, entre lo lícito y lo ilícito y entre lo formal y lo informal, y tienen por finalidades lograr: a) poder indebido (político y/o económico), b) influencia indebida (política y/o económica), c) impunidad para sus acciones ilícitas y d) enriquecimiento indebido” (CICIG/MP, 2015). [5]

Conclusiones

La parte concluyente de este ensayo no pretende presentar ideas acabadas, sino aportar al debate actual en Guatemala: por un lado, al análisis de los fenómenos de poder que distorsionan el sistema democrático existente, y por otro lado, a la discusión sobre la importancia de un proceso de democratización de la democracia.

Las redes regionales y el alcance de la corrupción

El análisis ha demostrado la perpetuidad de un alto porcentaje de las diputaciones distritales en el Congreso de la República, -mediante una compleja dinámica de transfuguismo e intercambio electoral-mercantil-, constituyéndose como Grupos de Poder Regional (GdPR) en un contexto de profundas transformaciones contextuales y de fuerzas políticas unipolares y fraccionadas. Este fenómeno no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieron zonas grises en un escenario de corrupción sistemática, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja. En el país se identifican al menos 34 GdPR, -consolidados o en formación-, y 5 clanes familiares de poder local; cuyos hilos de poder traspasan 21 departamentos y se han constituido en un fenómeno de importancia nacional con la capacidad sostenida de influir, negociar, definir y operar en la institucionalidad democrática central, regional y local. En especial, la adjudicación descentralizada de contratos públicos constituye el terreno natural de influencia y poder de los diputados distritales. Su posición privilegiada en el Congreso permite control y manipulación de las ejecuciones gubernamentales a través del Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera, -conocido como Listado Geográfico de Obras-, cuyos presupuestos aprobados oscilaron anualmente entre 10.9 y 14.6 mil millones de Quetzales desde el 2006.

La influencia de las y los legisladores distritales en la negociación y definición de esta inversión física es decisiva en el reparto geográfico, y se convierte en fuente de acumulación opaca/gris, que -de nueva cuenta- permite a las principales figuras regionales mercantilizar su permanencia en la política nacional e insertarse en redes público-privadas de influencia, cooptación y desviación de recursos públicos en función de poder y enriquecimiento indebidos. Es un circulo vicioso que se fundamenta en la complicidad entre los GdPR y otros actores favorecidos; en especial los contratistas regionales que, -después del ocaso de las ONG (a finales de 2011)-, se fortalecieron como engranaje privado de estas redes político-económicas. El monto operado a través de 69 empresas regionales asciende a Q. 10.0 mil millones (US$ 1.3 billones) entre 2004 y 2015. La sistematicidad observada en la interacción entre actores públicos y privados en el marco de los GdPR se construye sobre acuerdos e interacciones de largo alcance y mediante prácticas que involucran lo lícito y lo ilícito.[6]

Guatemala enfrenta una situación de corrupción constante y compleja, definida por Cartier-Bresson (1997: 466-469) como social exchange corruption, en el sentido de un intercambio social corrupto que se traduce en interacciones regulares y organizadas en lo económico, político y social. Esta organización de la corrupción mediante redes facilita y promueve la institucionalización y normalización de los actos de corrupción, que se convierten en prácticas ocultas comunes y se expresan en formas multidimensionales de acumulación e intercambio (material, informacional, simbólico, etc.).

Especialmente en lo regional se configura una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio involucra múltiples actores con intereses diversos. Cartier-Bresson (1997: 470) describe el intercambio como la movilización de una serie de recursos (políticos, económicos y sociales) y principios de coordinación (competencia, jerarquía y solidaridad)[7], como productos articulados (joint products) de intercambio. Esta mezcla de amistad, interés y obediencia da lugar a efectos no deseados e imprevisibles. De manera paralela, el mimetismo es un factor determinante en la expansión de la corrupción. El principio de la imitación, -más que la racionalidad sustantiva-, es el origen del éxito, y por tanto, la racionalidad económica muchas veces no es suficiente para explicar de manera adecuada este fenómeno.

De esta reflexión resaltan dos elementos para el caso de Guatemala. Por un lado, el mimetismo es resaltado también por el ex vicepresidente Stein, cuando afirma que los CIACS “que determinaron su inclusión en los acuerdos de paz (…) ya no son ni de lejos los mismos que estamos viendo y padeciendo ahora. Si algo hemos podido ir observando desde entonces (…) es esa transmutación, esa transformación, esa mimetización, en donde estos aparatos clandestinos y estos cuerpos paralelos fueron transformándose y (…) adaptándose gradualmente a las nuevas realidades institucionales, políticas y económicas del país (…) No es que cambiara el concepto, cambió la realidad.” [8]

Este análisis contribuye a la reconstrucción, -aún esquemática-, del proceso de surgimiento y consolidación de los GdPR. La primera etapa de personajes regionales que han acumulado poder político y económico desde la perpetuidad en su curul comprende el periodo entre 1995 y 1999; y se relaciona con los partidos de la segunda generación, especialmente el FRG con 9 diputaciones. En cambio, las diputaciones distritales con antecedentes en el PAN se dispersaron.

La segunda etapa de origen de GdPR ocurre entre 2003 y 2007. En un primer momento, la alianza PP-MR-PSN (2003) absorbió algunas diputaciones panistas, y fue la base para la consolidación de 7 diputaciones en el partido GANA. Posteriormente, el PP dio cobijo a liderazgos políticos propios y a la mayoría de los disidentes eferregistas. Al mismo tiempo, en el marco del partido UNE también surgieron poderes regionales propios. En esta etapa, los modus operandi de los GdPR se fue consolidando y mimetizando.

La tercera etapa, -desde 2011-, se considera de perpetuidad simbiótica, y da lugar a la otra reflexión. El principio de solidaridad, que se materializa en el ámbito político entre las diputaciones regionales, en tanto, éstas no compiten por los votantes de un mismo distrito electoral. Allí encuentran incentivos “para cooperar entre sí y asegurar su reelección, evitando la competencia de nuevos candidatos”[9]. Esta simbiosis y complicidad es valedera para la coexistencia y reproducción de los GdPR en el Congreso[10], siempre y cuando, no se estén disputando las mismas asignaciones, obras o cuotas de poder. Las disputas del periodo se caracterizan por reacomodos, especialmente a partir del ocaso de GANA y el surgimiento de LIDER, así como la irrupción de algunos competidores nuevos. La siguiente gráfica muestra estas líneas de continuidad y reacomodos.

Esquema de origen y consolidación de GdPR (1995-2015)

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Elaboración propia.

Nota: los círculos negros representan momentos claves de origen y continuidad.

El esquema refleja también una marcada línea de continuidad entre dos proyectos políticos cuyas figuras principales surgieron del ámbito militar: Efraín Ríos Montt (FRG) y Otto Pérez Molina (PP). Durante los últimos 20 años han sido principio y cobijo de GdPR, y ambos proyectos políticos son vinculados con estructuras clandestinas: En 2006, un informe de WOLA afirma que “en años recientes el FRG ha sido un vehículo importante de consolidación de la autoridad política de los poderes ocultos” (Peacock/Beltrán, 2006: 41). Asimismo, el Sindicato, -vinculado a Pérez Molina-, es según Insigt Crime “uno de los poderes ocultos de Guatemala o CIACS (…) grupos que actúan a la sombra, conformados principalmente por antiguos militares y oficiales de inteligencia cuyo origen se encuentra en el conflicto armado del país.”[11] Además, en el análisis militar hay que tomar en cuenta “los grupos de inteligencia militares conocidos como La Cofradía y El Sindicato, vinculados al general (r) Francisco Ortega Menaldo y el general (r) Otto Pérez Molina, respectivamente.” Se plantea la hipótesis que “el gobierno de Pérez Molina era una alianza de dos redes de inteligencia militar, históricamente peleados pero ahora unidos para hacer gobierno.”[12]

De esa manera, se señala que también desde lo regional y hasta la actualidad, “los poderes ocultos se las han ingeniado para incrustarse a sí mismos dentro de las estructuras estatales existentes y operar en las sombras para proteger sus intereses” (Peacock/Beltrán, 2006: 62). En general, se ha “advertido sobre el hecho de que los poderes ocultos han desarrollado relaciones con la mayoría – y quizás todos – de los partidos políticos, con el fin de proteger, fortalecer y consolidar su poder” (Peacock/Beltrán, 2006: 60).

El análisis de Eduardo Stein valida esa hipótesis, afirmando que son “las estructuras dentro de la institucionalidad del Estado, no de afuera hacia adentro”, que encontraron cauce en “un Estado con instituciones débiles, con instituciones con una serie de carencias y con una generalizada inmadurez política, -que venía de décadas de guerra interna-, en donde la formalidad de procesos electorales escondía en la práctica esquemas autoritarios.” [13]

Sumando el hecho que “estos grupos [clandestinos] han sido asociados con narcotráfico, secuestros, contrabando, [y] robos en gran escala[14], se conforma una compleja realidad de zonas grises[15] que interviene en el proceso de origen y consolidación de los GdPR, y en la relación de éstos con CIACS y OTD. También, en el caso de las empresas contratistas se constata que, -por sus relaciones sistemáticas con las ONG en el periodo 2004-2011-, difícilmente podrían haberse quedado al margen de negocios con los grupos criminales. Como se ha afirmado, la ilegalidad no proviene exclusivamente de la participación abierta u oculta de actores criminales, sino se presenta cotidianamente en forma de soborno, influencias, colusión, corrupción, manipulación, incumplimiento y lavado, entre otras.

En resumen, el origen opaco y las constantes prácticas de corrupción, -compleja, institucionalizada y normalizada-, con fines de acumulación de poder y riqueza; las interacciones lícitas e ilícitas con grupos, redes y actores a nivel regional y (trans)nacional; la micro-captura del Estado; los intercambios asimétricos e ilegítimos en el mercado electoral; y la capacidad de tejer redes de impunidad; forman parte del actuar característico de los Grupos de Poder Regional. Retrocediendo brevemente a la definición de Red Político-Económica Ilícita (RPEI), se verifica que el fenómeno de los GdPR concuerda con lo expuesto por CICIG: “No son una entidad gubernamental, ni son una entidad estrictamente privada; son entidades adaptativas mixtas, y por ello, eminentemente transicionales. Estas se desplazan entre lo público y privado, entre lo gubernamental y lo empresarial, entre lo lícito y lo ilícito y entre lo formal y lo informal, y tienen por finalidades lograr: a) poder indebido (político y/o económico), b) influencia indebida (política y/o económica), c) impunidad para sus acciones ilícitas y d) enriquecimiento indebido” (CICIG/MP, 2015).

También Cartier-Bresson (1997: 470-473) considera que el concepto de red es útil cuando los límites tradicionales se hacen irrelevantes ante la evidencia inexplicada. Las alianzas en el marco de una red de corrupción tiene por objeto reducir la dependencia de los actores de las limitaciones legales e institucionales, construyendo un ambiente favorable, negociado en secreto. También afirma que la separación entre interior y exterior de una red (grupo o actor) no existe con claridad en nuestras economías, y las fronteras entre lo público y privado se desdibujan en la ambigüedad legal en múltiples formas.

En este sentido, Guatemala está ante un fenómeno sistemático de incrustación de RPEI en uno de los organismos centrales del sistema democrático, -el Congreso-, extendiendo sus redes e influencias desde y hacia la institucionalidad local en casi todo el país. La fuerza legislativa acumulada de estos grupos ha alcanzado al menos el 30% del total de integrantes del Congreso, y es comparable con el nivel de incidencia de la parapolítica en Colombia durante los primeros años del nuevo milenio. Y en tanto, el proceso electoral de 2015 continua predominado por partidos mercantiles, -que negocian con estas redes regionales ilícitas-, se está ante la prolongación irreversible del circulo vicioso de poderes eternizados en el Organismo Legislativo y la institucionalidad departamental.

La distorsión ilícita de una democracia asimétrica

Al resultar infiltrado el Congreso por estas redes ilícitas se afecta “la legitimidad de una institución fundamental para el Estado de derecho, por ser la rama encargada de promulgar las leyes de la República. Este fenómeno llevó [también en el caso de la parapolítica en Colombia] a una situación paradójica y problemática para la consolidación democrática de un Estado: La legitimidad de ciertas leyes puede incluso ponerse en duda, porque su cumplimiento puede llegar a favorecer intereses excluyentes o incluso criminales, en detrimento del interés común que exige el Estado de derecho” (Garay Salamanca/Salcedo-Albarán, 2012: 38). Esta situación es denominada por Garay Salamanca y Salcedo-Albarán “Paradoja del Estado Cooptado” (2012: 38) y puede caracterizar la situación que ha determinado la actuación legislativa durante los últimos años en Guatemala. Y, en efecto, las redes extendidas de los GdPR han desnaturalizado también la institucionalidad estatal en las regiones; en especial aquellos espacios que originalmente podían convertirse en ámbitos de diálogo y participación democrática, pero se trasformaron en instrumentos de negociación y manipulación de la obra pública.

Según Garay-Salamanca (2012: 48), este tipo de situaciones puede “convertirse en una característica endémica de largo plazo de un régimen social y político, afectando la operación de las instituciones democráticas orientadas a consolidar el Estado de derecho. En última instancia, (…) tiende a conducir a la distorsión del pilar fundamental de cualquier Estado moderno: el imperio de la ley.” En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia.

Esta paradoja se presenta en Guatemala de una manera especialmente compleja en la coyuntura que se vive desde abril de 2015, tras conocerse públicamente de varias estructuras de corrupción que operaron en y desde los niveles más altos del Estado. Por un lado, las modificaciones legales e institucionales, -necesarias para el fortalecimiento de la democracia-, pasarían en este momento por un Organismo Legislativo cooptado por las RPEI, y por ende, el resultado estaría inevitablemente mediado por los intereses particulares de los poderes de facto y carecería de legitimidad (y posiblemente también de legalidad). Por otra parte, el país se acerca a un proceso electoral y más del 80% de diputados y diputadas participará para reelegirse, incluyendo las figuras principales de los GdPR. De esta cuenta, -al realizarse los comicios en las condiciones actuales-, la mayoría de estos grupos regionales lograrían prolongarse en su ejercicio de poder, habiendo encontrado cobijo en los partidos políticos de la tercera generación. Por ende, Guatemala está ante la disyuntiva de la perpetuidad de las RPEI o una reforma democrática y legítima.

En este sentido, una discusión sobre la democratización de la democracia debe desarrollarse en condiciones de legitimidad y concordancia histórica. A casi 30 años del inicio del primer gobierno civil de esta era democrática y a casi 20 años de haberse firmado la paz, es un momento propicio para repensar la experiencia concreta del paradigma liberal de democratización y pacificación, que ha transcurrido en un contexto de continuidades de estructuras de poder y de consentimiento de amplias zonas grises de interacción de las elites económicas, las redes criminales, los poderes (ex)militares y la clase política. Hoy por hoy, estas reflexiones sobre la democracia, -que se ha descrito como unipolar, fraccionada, apolítica y clientelar-, adquieren importancia para abordar las asimetrías y distorsiones propias del sistema guatemalteco y para aportar lecciones a procesos similares de democratización que se viven en otros países.

Ante todo, la democracia se debe comprender como un proyecto amplio de futuro y no como un problema que debe ser resuelto de una vez por todas (Kreisky/Löffler, 2012: 145), y para ello “la participación de la sociedad en los procesos de decisión asume un papel central para la democratización (…) Desde esta perspectiva, la participación es compartir el poder de decisión del Estado en los asuntos de interés público y no simplemente la consulta a la población” (Sáenz, 2007: 33). El camino es la democracia como sistema plural, incluyente y equitativo, construida sobre bases de legitimidad, transparencia y justicia.

Sin embargo, el peso de la unipolaridad y los fantasmas del glorioso pasado se perciben en el ambiente, tratando de conducir por los senderos de la amnesia hacia una regresión sui generis: un pacto de renovación democrática acordado entre fracciones de la elite militar, empresarial y política guiadas por las iniciativas de «La Embajada».

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Notas

[1] “No fueron democracias surgidas «desde abajo», efectos del reclamo de fuerzas populares movilizadas desde la oposición, sino decisiones de una cúpula reaccionaria y en crisis. La democracia no fue resultado de la derrota de los militares ni de la victoria de la guerrilla. Fue un arreglo contrainsurgente (…) Por ello, la democratización no fue una transición, sino el resultado de pactos acordados entre fracciones de la elite militar, empresarial y política guiadas por las iniciativas de «La Embajada». (Torres Rivas, 2010: 3)

[2] Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (AGDH), México, 29 de marzo de 1994

[3] ONU, Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional Contra La Impunidad en Guatemala (CICIG), Ciudad de Nueva York, 12 de diciembre de 2006

[4] Exposición de Dr. Eduardo Stein Barillas en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[5] Para profundizar el análisis: Exposición de Lic. Iván Velásquez Gómez en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.  Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[6] Los GdPR intervienen también, -aunque probablemente no como actores principales-, en el entramado de la asignación y adjudicación centralizada de presupuestos y obras públicas. Las prácticas de soborno pueden calificarse, -según Cartier-Bresson (1997: 466)-, como corrupción de mercado que ocurre en forma impersonal y no organizada. No obstante, según el mismo autor (1997: 472-473) también se crean redes en un sistema neo-corporativista que favorecen prácticas de corrupción en el intercambio público-privado.

[7] Estos principios se pueden comprender, -según Cartier-Bresson (1997:467)-, de la siguiente manera: i) la competencia se guía por “el egoísmo, y los precios son la principal variable de ajuste”, ii) la jerarquía funciona “sobre la base de la autoridad y la obediencia”, y iii) la solidaridad “permite la confianza a través de la proximidad”.

[8] Exposición de Dr. Eduardo Stein Barillas en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[9] Fuente: Ríos de Rodríguez, Carroll (UFM): ¿Qué es un mercado político?; 28 de julio de 2010

[10] Cartier-Bresson (1997: 475) también argumenta que el intercambio corrupto no puede ser avalado por una autoridad judicial neutral, a la cual puedan acudir los actores en caso de conflicto. La red es un espacio de complejas relaciones interpersonales que crea confianza a través de un proceso de aprender haciendo. La complicidad, -aún cuando esa sea pasiva por parte de actores externos a la red-, y las múltiples ataduras entre los beneficiarios imposibilita la denuncia judicial formal.

[11] Fuente: Gagne, David (Insight Crime): How the Scandal that Rocked Guatemala Threatens the Presidency; 30 April 2015.

[12] Fuente: Véliz, Rodrigo (CMI-G): El Caso SAT: el legado de la inteligencia militar, Guatemala, 17 de abril de 2015.

[13] Exposición de Dr. Eduardo Stein Barillas en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[14] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Observaciones Preliminares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al culminar su visita a Guatemala,” comunicado de prensa No. 8/03, 29 de marzo de 2003. Citado en Peacock/Beltrán, 2006: 74.

[15] El comisionado de CICIG, Iván Velásquez, afirma que existe una gran complejidad en las relaciones entre actores políticos y del narcotráfico: “particularmente la movilidad política que se presenta en el país, hace más difícil la posibilidad de hacer el seguimiento a relaciones de esa naturaleza“ (Fuente: Soberanis, Fernando (Siglo 21): Es más complicado investigar a los partidos que al paramilitarismo“, Guatemala, 7 de marzo de 2015).

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Publicado el 16 julio, 2015 en Guatemala. Añade a favoritos el enlace permanente. Deja un comentario.

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