Poderes regionales y distorsión ilícita de la democracia guatemalteca – Segunda entrega –

Por Harald Waxenecker – Análisis independiente –

-Segunda entrega-

Consideraciones iniciales

La coyuntura que se desató a partir de abril de 2015, tras conocerse públicamente sobre el funcionamiento de estructuras de corrupción en y desde los niveles más altos del Estado, no solamente dio lugar a la expresión pública de repudio e indignación, sino también abre un paréntesis oportuno de reflexión sobre la experiencia democrática durante las últimas tres décadas en Guatemala.

Los casos recientes, -que involucran a los diputados Baudilio Hichos y Pedro Muadi-, son un claro indicio que la corrupción ha extendido sus tentáculos también en y desde el Congreso de la República hacia la institucionalidad regional y estructuras empresariales. Asimismo, en las pancartas de rechazo a la corrupción en varias cabeceras departamentales han aparecido de manera recurrente los nombres de legisladores distritales y autoridades municipales, reflejando la percepción de la población sobre la actuación anómala y corrupta de estos personajes regionales y locales.

En la dinámica parlamentaria de los últimos años se ha caracterizado por el bloqueo sistemático de reformas democráticas, mientras abundan las noticias sobre el transfuguismo y las reelecciones de diputados y diputadas. Esta dinámica parece no haberse agotado, ya que también en 2015 “al menos 134 de los 158 diputados al Congreso hablan de permanecer en su curul para los siguientes cuatro años.”[1]

En todo caso, sería ingenuo pensar que la reelección emana sencillamente a partir de la simpatía del electorado hacia representantes legislativos ideales y eficientes. Parece ser lo contrario, ya que “el Congreso de la República es una de las instituciones más criticadas. Más sereno es pensar que la acumulación de poder de estas las diputaciones, -especialmente las distritales- responde a momentos complejos de transformaciones contextuales y a prácticas de configuración de redes que se insertaron a la política partidista, construyendo una base electoral, social y financiera para consolidar su radio de influencia desde lo regional hasta lo nacional. En otras palabras, se constituyeron en Grupos de Poder Regional (GdPR).

El ensayo “Poderes regionales y la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca”, -publicado en la Edición #3 de la Revista Revela (http://revistarevela.com) problematiza entorno a la sistematicidad de la perpetuidad de poderes regionales y su interrelación con un sistema democrático que se caracteriza por ser unipolar, fraccionado, apolítico y clientelar. Se argumenta la existencia de al menos 34 Grupos de Poder Regional (GdPR), -consolidados y en formación-, cuyo poder está arraigado en prácticamente todos los departamentos del Guatemala, y donde han conformado complejas redes público-privadas que controlan y manipulan el negocio de la obra pública y tejen influencias de micro-captura del Estado.

Una selección de 69 constructoras regionales demuestra que a través de estas redes se han canalizado al menos Q. 10 mil millones (US$ 1,3 billones) en contratos públicos entre 2004 y 2015, y de esta manera diversos contratistas y grupos empresariales se han constituido en el engranaje privado de estas redes. Especialmente en lo regional se ha configurado una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio se presenta en forma de una compleja interacción entre lo público y lo privado, lo lícito y lo ilícito, así como lo formal y lo informal.

Estos poderes se han perpetuado en y desde el Congreso de la República, -implicando alrededor del 30% de las diputaciones-, conduciendo hacia una situación endémica que es comparable con el nivel de incidencia que había alcanzado la parapolítica en Colombia. Es una paradoja que afecta la legitimidad y legalidad del Legislativo y desnaturaliza la institucionalidad estatal en las regiones. En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca. Este tipo de fenómeno, -descrito por CICIG como Red Político-Económica Ilícita (RPEI)-, no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieron zonas grises en un escenario de corrupción sistémica, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja en Guatemala.

Prensa Comunitaria publicará el contenido del ensayo mencionado en cinco entregas. Para ello reordenamos los capítulos a modo de conocer el fenómeno desde lo particular hacia lo general: 1. Los principales grupos de poder; 2. Las redes del negocio público en lo regional; 3. Las interacciones con actores (inter)nacionales; 4. La democracia guatemalteca y los partidos de tercera generación; y 5. Democracia y su distorsión ilícita.

Prensa Comunitaria publicará en cada entrega también los datos que sustentan la investigación; es decir, los detalles del historial político de los legisladores distritales, así como de las empresas contratistas regionales y nacionales.

[1] Fuente: Ramos, Saira (Diario La Hora): 134 de 158 diputados pretenden reelegirse; población está en contra de esa intención. Guatemala, 16 de abril de 2015.

Caracterización del poder regional en la actualidad (continuación)

1. a) El entramado de la obra pública

El abordaje del tema de la obra pública en lo regional requiere primero un enfoque nacional. Para ello, el estudio Guatemala: Poder de veto a la legislación tributaria y captura fallida del negocio de la inversión pública de Barrientos y Figueroa (en Icefi: 2015: 25-120) aporta elementos claves, a partir de las variables fiscales que destacan los autores: la carga tributaria y la inversión pública en infraestructura.

Por un lado, Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 41-43) plantean que el “final de la guerra y los avances en la democratización de Guatemala (por pequeños o insostenibles que sean) movieron a algunos actores, incluyendo a la élite tradicional, a ceder en su resistencia a tributar, pero solo hasta cierto punto[1]. En todo caso, la carga tributaria de Guatemala es menor al mínimo socialmente necesario (…) En términos más concretos: la carga tributaria en Guatemala no es baja porque los consumidores no paguen tributos indirectos como el IVA, sino porque una gran cantidad de generadores de renta no pagan el [Impuesto sobre la Renta] ISR”. De acuerdo a los mismos autores (en Icefi, 2015: 114), esta evasión del pago sobre la renta “apunta a las élites económicas tradicionales que, por siglos, han amasado y concentrado la mayoría de la riqueza del país”.

Sin duda, estas prácticas de evasión se interconectan en todos los ámbitos con la profunda problemática de la corrupción sistémica en el andamiaje de la recaudación fiscal. El caso conocido como “La Línea” no solamente expone y judicializa estas redes criminales, sino también permite observar la sistematicidad de este flagelo desde una perspectiva histórica.

Por tanto, un Estado que padece de ingresos fiscales crónicamente bajos, tiene capacidades reducidas de inversión social y gasto público. En efecto, -como plantean Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 87-89, 104)-, los gastos de capital durante las últimas tres décadas se caracterizan por su inestabilidad: mientras la firma de la paz en 1996 fue punto de partida de la escalada más prolongada (Máximo: 5.8% del PIB en 1999), desde 2008 se registró un desplome coligado a los impactos de la crisis económica mundial y el creciente déficit fiscal del país. En 2012, la inversión pública en infraestructura se redujo al 3.3% del PIB.

Por otra parte, -en relación a la inversión pública en infraestructura-, se enfatiza nuevamente en la complejidad de “los procesos de privatización y reforma institucional de las entidades responsables de la construcción de obras públicas, operados en la segunda mitad de la década de 1990. Estas reformas movieron a Guatemala hacia un modelo en el que, prácticamente, la totalidad de la inversión pública en infraestructura era ejecutada mediante la contratación de agentes privados, y no por las propias entidades estatales” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 27). Durante las últimas dos décadas se conformó un mercado extenso, descentralizado y agresivamente competitivo alrededor de la obra pública, que dio lugar al surgimiento de un sector emergente de contratistas que disputan cuotas de poder a la élite económica tradicional.

Así se creó un esquema “en el que el número de contratistas crece, pero el presupuesto no lo hace al mismo ritmo (…) [Eso] genera naturalmente una disputa entre los contratistas por capturar las asignaciones presupuestarias destinadas al pago de los contratos. Para resultar ganador de esta contienda se requiere una cuota de poder político suficientemente fuerte como para permitir varias situaciones. Primero, se requiere influir o controlar la decisión de los diputados para que aprueben las asignaciones requeridas en el presupuesto, además de influir o controlar a los funcionarios del [Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda] CIV para que realicen los pagos[2]. Como tercer punto, es muy importante lograr que las asignaciones presupuestarias no se manipulen o desvíen hacia otros contratistas (políticamente afines)” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 108).

Para propósitos de este ensayo, la atención se dirige de nuevo hacia lo regional, y en este sentido, uno de los principales mecanismos de negociación de asignaciones presupuestarias para los departamentos es el Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera, -conocido como Listado Geográfico de Obras-, que “cada año es elaborado por los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan) (…) [y] es aprobado por la Comisión de Finanzas del Congreso de la República”.[3] Por ende, el listado de obras departamentales, “año tras año, es el terreno natural de influencia y poder de los diputados distritales” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 108). Es un fenómeno reconocido por analistas y medios de comunicación[4], y la investigación Grupos de poder en Petén (2011: 106-131) establece que la influencia de los legisladores distritales en los niveles de negociación y definición de la inversión física es decisiva en el reparto geográfico, traduciéndose en la ejecución en una participación sistemática de actores vinculados a los propios GdPR y grupos criminales nacionales y locales. Se argumenta que la obra pública es una fuente de enriquecimiento, -indebido o ilícito-, y un instrumento acumulación política y legitimación social.

De esta manera, la actuación político-económica de los GdPR no se reduce a la devolución de favores asumidos mediante el financiamiento de campañas electorales, sino representa acuerdos e interacciones complejas que colocan a las figuras regionales en posiciones de poder para mercantilizar su permanencia en la política nacional (con los partidos de tercera generación) y para insertarse en redes público-privadas de influencia, cooptación y desviación de recursos públicos en función de poder y enriquecimiento indebidos.

En total, los presupuestos aprobados para estos listados geográficos de obra oscilaron anualmente entre 10.9 y 14.6 mil millones de Quetzales desde el 2006, y uno de los rubros principales es la inversión física, que son “gastos para los proyectos y obras específicas que (…) corresponden a los procesos de ampliación, construcción, mejoramiento, dragado y reposición…”[5] Las asignaciones anuales solicitadas por los CODEDES sumaron Q. 2,681.7 millones en 2012, Q. 2,630.5 millones en 2013 y Q. 3,023.9 millones en 2014, y lo presupuestado a través de los Listados Geográficos de Obras para inversión física representa entre un 64 y 70% de estos totales requeridos. La comparación de lo solicitado por los CODEDE y lo incluido en los Listados Geográficos de Obra refleja el peso del reparto político de la inversión pública a través de este mecanismo legislativo, aunque el nivel real de ejecución de los CODEDE se redujo del 49% en 2012 al 33% en 2014 en relación a lo solicitado[6]. Otra vía de operatividad del Listado Geográfico de Obras son los ministerios y otras dependencias centrales del Ejecutivo, y entre éstas sobresale el CIV con asignaciones presupuestarias ascendentes durante los últimos tres años (2012: Q. 2,314 millones, 2013: Q. 2,963 millones, 2014: Q. 3,033 millones).[7]

Por tanto, para la canalización de estos recursos públicos existen vías diferenciadas, ya sea de manera centralizada desde los ministerios o en forma descentralizada a través del Sistema de Consejos de Desarrollo (SISCODE). En ambas vías, -pero, sobre todo a través del SISCODE-, la intermediación de ONG fue una constante en el proceso de licitación de la obra gris hasta finales de 2011. El desgaste público de las ONG ha llevado entre 2012 y 2014 a su exclusión de las ejecuciones públicas[8], -función que fue asumida por las municipalidades-, mientras las empresas contratistas han demostrado la mayor capacidad de adaptación para consolidar su posición en un esquema modificado. De esta manera, los contratistas se fortalecieron como engranaje privado en el marco de las redes político-económicas que se articulan en las regiones.

La revisión y sistematización[9] de la información sobre las contrataciones entre 2004 y 2015 permite identificar los principales actores económicos. En lo regional, -por la vía descentralizada-, resaltan 69 empresas contratistas cuyo monto de adjudicaciones supera los 90 millones de Quetzales[10]; y en lo central, -por la vía ministerial-, sobresalen 21 empresas con asignaciones elevadas. El monto global operado a través de estas 90 empresas asciende a Q. 31,9 mil millones (US$ 4,1 billones), de los cuales Q. 10,0 mil millones (US$ 1,3 billones) se adjudicó de manera descentralizada y Q. 21,9 mil millones (US$ 2,8 billones) se concedió a través de una entidad de gobierno central[11].

En este marco, los 69 contratistas regionales muestran tendencias en común: i) haberse originado a partir de contratos locales con municipalidades u ONG, ii) tener una participación continua en el entramado regional, expandiendo paulatinamente sus áreas de influencias, iii) conformar grupos empresariales que permiten una mayor competitividad en lo regional y también una creciente incidencia y participación a nivel central.

Diversos reportes periodísticos[12] dan cuenta de los nexos entre los ámbitos político y económico, configurando una dinámica de doble vía que ha permitido también la continuidad en ambos contornos. Así como las principales figuras políticas regionales perduran en los curules distritales, regularmente estas empresas se han perpetuado también en el negocio de la obra pública. Se puede considerar que las empresas son tránsfugas, en tanto establecen compromisos preelectorales y acuerdos de largo alcance con las personas (diputaciones distritales) y no con partidos políticos.

Asimismo, en 2011 (ver Sin autor: 123-127) se argumentó que los grupos de poder y los grupos criminales son los principales actores de las redes del negocio público regional, estableciendo acuerdos de largo alcance y actuando cada vez más bajo la forma clásica de redes ocultas, que penetran, manipulan y utilizan las instancias y los procedimientos formales establecidos para conseguir en forma encubierta sus objetivos. Aquella investigación estableció que en el periodo de 2004-2011 el instrumento principal de GdPR y OTD para controlar el negocio público fueron las ONG. El detalle de las 69 empresas priorizadas para el presente análisis, muestra que éstas han sido subcontratadas sistemáticamente por las entidades no gubernamentales en mención. En otras palabras, estas empresas difícilmente podrían haberse quedado al margen de negocios con los grupos políticos y criminales entre 2004 y 2011[13].

En el presente, -ante la exclusión de las ONG de la ejecución de obra gris entre 2012 y 2014-, el peso político de control se trasladó hacia los contratistas, -en especial aquellos que han logrado conformar grupos empresariales-, y con ello, la triangulación política-crimen-negocio pasa aparente y necesariamente (pero no exclusivamente) por el nivel empresarial. En Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 119) se comparte la opinión que muchas de estas empresas operan en “la economía informal o subterránea (…) [y] en los casos más difíciles y complejos cuentan con el respaldo de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico, el contrabando o el tráfico ilegal de personas.”

En todo caso, no es exclusivamente la participación de actores criminales que convierte a las redes regionales en un fenómeno ilícito[14]; sino se trata de complejas zonas grises de interacción entre actores legales e ilegales de los ámbitos público y privado, que persiguen la acumulación lícita-ilícita de poder y riqueza. La ilegalidad se presenta en forma de soborno, influencias, colusión, corrupción, manipulación, incumplimiento y lavado, entre otras.

Anexo:

Presupuestos anuales de los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE) y de la Inversión Física de los Programas de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera (2012 – 2014):

en millones de Quetzales

Elaboración propia con datos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) de Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), y el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN).

 

Contratistas principales las adjudicaciones regionales de obra pública (2004 – 2015)

Elaboración propia con datos del Sistema Adquisiciones y Contrataciones del Estado de Guatemala (Guatecompras). Periodo de consulta: 31 de mayo – 3 de junio de 2015.

Notas: El número de concursos se refiere exclusivamente al número de adjudicaciones por concurso (no incluye las publicaciones sin concurso). El monto se expresa en millones de Quetzales y corresponde al total de contrataciones y adjudicaciones obtenidas por la empresa correspondiente. Los sombreados indican grupos empresariales, cuya relación se establece principalmente a partir de nexos familiares. También existen nexos económicos y políticos que han sido establecidos por diversos reportajes periodísticos.

[1] El mismo estudio expone las estrategias de la sistemática oposición de la élite guatemalteca a reformas tributarias desde la década de 1980 hasta la actualidad.

[2] Se refiere a lo que se conoce como “deuda flotante” en Guatemala y es producto de adjudicaciones de contratos sin el respaldo presupuestario necesario. “Estos contratos sin respaldo o crédito presupuestario suscritos o pagados anómalamente se han vuelto una “moneda” muy efectiva para el cambio de favores o deudas políticas (…) Así, [todos los contratistas] compiten primero por la adjudicación de los contratos para realizar las obras, y luego por el pago de los compromisos asumidos por el Estado en esos contratos” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 109-111).

[3] Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN): http://www.minfin.gob.gt

[4] Véase: Barreto, Bill (Prensa Libre): Congreso se resiste a reforma electoral, 18 de marzo de 2013. Castillo, Alejandro (Diario La Hora): Y usted ¿se siente representado por los diputados al Congreso de la República, 24 de marzo de 2015. Gutiérrez Valdizán, Alejandra (Plaza Pública): Entre dos lealtades: ¿los electores o el partido?; 14 de junio de 2012.

[5] MINFIN, 2014: Proyecto del Programa de Inversión Física, Transferencia de Capital e Inversión Financiera. Guatemala

[6] El bajo nivel de ejecución de los CODEDE es reflejo de la problemática fiscal en el país, la poca eficiencia y eficacia de la ejecución regional, así como de la disputa entre sectores de contratistas por el pago de la deuda flotante.

[7] Todos los datos se elaboraron con información del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) de Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), y el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN).

[8] Sin embargo, en el Decreto 22-2014 del Congreso de la República la facultad de los Consejos de Desarrollo para suscribir convenios con ONG fue restablecida para la ejecución de proyectos de inversión de obra física.

[9] La fuente de información es el Sistema de Adjudicaciones y Contrataciones del Estado de Guatemala –Guatecompras- (www.guatecompras.gt). Para identificar y seleccionar las principales empresas contratistas se realizó una revisión comparativa a partir de las contrataciones en 21 cabeceras departamentales en el periodo de 2012-2014, así como la estadística generada por el portal Guatecompras para seleccionar el “top” de proveedores adjudicados por: i) los gobiernos locales, y ii) el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV).

[10] Aquellas empresas que no superan por si mismas la cantidad de Q. 90 millones, forman parte de un grupo empresarial que en su conjunto cumple con esta característica.

[11] En efecto, entre 2004 y 2015 el número de empresas y montos adjudicados es mucho mayor a la muestra seleccionada. Un “Social Network Analysis” (SNA) de una base de datos ampliada permitiría una comprensión más profunda de esta realidad, pero sobrepasa las posibilidades en el marco del presente ensayo.

[12] Véase: Ruano, Walfredo (Diario La Hora): Willy Rolando Vásquez, el constructor de occidente que escudriña en el Listado Geográfico de Obras; 10 de Marzo de 2015.

[13] Incluso algunas empresas constructoras son propiedad de personas que aparentemente forman parte de OTD y/o de personas que han participado en procesos de elecciones. Estas formas abiertas de participación empresarial parecen reducirse en la actualidad, por las implicaciones políticas y legales evidentes.

[14] El involucramiento de OTD en estas redes introduce ciertamente un factor de mayor distorsión y asimetría en las relaciones de poder e influye en ocasiones en disputas virulentas, -e incluso violentas-, entre los interesados.